关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见

    为深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，全面落实习近平总书记等中央领导同志关于扶贫开发工作的一系列重要指示，如期实现《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》和《中共河南省委、河南省人民政府关于贯彻落实〈中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）〉的实施意见》（豫发〔2011〕21号）提出的奋斗目标，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的通知》（中办发〔2013〕25号）精神，结合我省实际，制定本实施意见。

    一、深化改革，创新扶贫开发工作机制

    扶贫开发工作要解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府职能，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全省范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力，提升扶贫开发成效。

    （一）强化规划引领机制。扶贫开发要注重规划引领，把规划作为撬动市场资源、统筹政府资源、整合社会资源的平台，以规划统一各方步调，使扶贫开发政策落到实处。大别山区、伏牛山区、太行深山区、黄河滩区是我省扶贫开发的主战场，要以实施三山一滩群众脱贫工程规划为重点，按照区域整体发展与扶贫到村到户相结合的总体思路，大力推进贫困地区扶贫攻坚。行业部门要制定行业扶贫规划，切实加大资金、项目、政策倾斜支持力度，共同推动贫困地区发展。贫困县、贫困村要制定脱贫规划，明确目标任务、工作措施、脱贫时限、保障机制等，与行业扶贫规划有效对接。（省扶贫办、省发展改革委等，各省辖市，各直管县、市。列在首位的为牵头单位，其他单位按职责分工负责，下同）

    （二）建立精准扶贫工作机制。按照国家统一制定的扶贫对象识别办法，在已有工作基础上，坚持扶贫开发政策和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则和程序公正透明、信息真实可靠、群众认可满意的标准，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设与全国扶贫信息网络系统相衔接的全省扶贫信息网络。各项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，做到规划到村到户、帮扶到村到户、考核到村到户，扶真贫，真扶贫。坚持发展与扶贫并重，通过发展创造有利于造血式扶贫的大环境，使贫困群众有更多公平的发展机会，推动精准扶贫更加有效，更可持续。（省扶贫办、省民政厅、省委农办、省人力资源社会保障厅、国家统计局河南调查总队、团省委、省残联等，各省辖市，各直管县、市）

    （三）健全干部驻村帮扶机制。各级党委、政府要加大驻村帮扶工作力度，确保每个贫困村都有驻村帮扶单位，每个贫困户都有帮扶责任人，实现驻村帮扶长期化、制度化。驻村工作队要协助基层组织贯彻落实党和政府各项强农惠农富农政策，积极参与扶贫开发各项工作，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。实行队员当代表、单位做后盾、领导负总责工作机制，帮扶对象不稳定脱贫，帮扶不脱钩。把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部特别是青年干部的重要渠道。建立考核制度和激励约束机制，把驻村帮扶的成效和扶贫单位、驻村干部的考核结合起来，使能吃苦、会帮扶、贫困群众认可的优秀干部脱颖而出、得到重用。（省委组织部、省扶贫办等，各省辖市，各直管县、市）

    （四）改革财政专项扶贫资金管理和监督机制。各级政府要逐步增加财政专项扶贫资金投入，加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性。项目资金要到村到户，解决贫困村、贫困户亟需解决的问题，确保扶贫资金真正惠及扶贫对象。把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果结合起来，探索先建后补、以奖代补等竞争性分配办法。简化资金拨付流程，项目审批权限全部下放到县。以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫和相关涉农资金，集中解决突出贫困问题。积极探索政府购买公共服务等有效做法。加强资金监管，强化各级责任。省、市两级政府主要负责资金和项目监管；县级政府负责组织实施好扶贫项目；各级人大常委会要加强对资金审计结果的监督。建立县以上扶贫资金信息披露制度，完善县以下扶贫资金项目公告公示制度；积极发挥审计、纪检、监察机关作用，加大违纪违法行为惩处力度；引入社会力量，发挥社会监督作用；引导扶贫对象积极主动参与资金项目管理，使其成为维护自己权益、监督资金使用和项目建设的重要力量。（省财政厅、省扶贫办、省发展改革委、省民委、省纪委、省审计厅等，各省辖市，各直管县、市）

    （五）完善金融服务机制。推动落实人行郑州中心支行、省扶贫办等7部门《关于实施河南省金融支持扶贫开发工程的指导意见》（郑银发〔2013〕148号）。充分发挥政策性金融的导向作用，中长期优惠贷款要向贫困地区倾斜，重点支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加对贫困地区的信贷投放。在风险可控前提下，加快推进农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，支持发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织。完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，设立风险补偿基金，完善贷款风险分散分担机制，引导金融部门将更多资金投向贫困地区。推广小额信用贷款和联保贷款，推进农村青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款工作。推动金融机构网点向贫困乡镇和贫困村延伸，改善农村支付环境，鼓励和支持发展农业专业性融资担保机构，为农村扶贫开发提供融资担保服务。加大农业保险政策扶持力度，增加补贴品种，提高补贴比例，扩大覆盖范围。改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务。加快推进农村土地承包经营权确权颁证，设立农村产权交易中心，探索土地信用托管平台建设，建立健全承包地、宅基地、农民住房等农村资产要素的确权颁证、抵押登记、价值评估、流转、处置、风险防控机制，支持在法律关系明确地方探索开展农村土地承包经营权、农村住房财产权、林权等抵(质)押贷款业务。（省政府金融办、人行郑州中心支行、河南银监局、河南保监局、省财政厅、省工业和信息化厅、省民政厅、省人力资源社会保障厅、省住房城乡建设厅、省农业厅、省林业厅、省扶贫办、团省委、省妇联、省残联等，各省辖市，各直管县、市）

    （六）创新社会参与机制。建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度。充分发挥定点扶贫在社会扶贫中的引领作用。支持各民主党派、工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。支持驻豫部队积极参与驻地扶贫开发，积极为部队扶贫帮困、助学兴教、医疗扶持、支持新农村建设等提供有利条件，实现军地优势互补。建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制。全面落实企业符合税法条件的扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策。各级扶贫部门要积极搭建平台，倡导、组织社会各界有为之士、爱心人士参与扶贫事业。（省扶贫办、省委组织部、省民政厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省国税局、省地税局、省残联、省工商联、省军区政治部等，各省辖市，各直管县、市）

    （七）改进贫困县考核机制。制定贫困县考核评价办法，由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。研究建立贫困县、贫困村适时退出机制和激励机制，鼓励贫困县、贫困村尽早脱贫。建立扶贫开发效果评估体系。（省委组织部、省扶贫办、省发展改革委、国家统计局河南调查总队等）

    （八）确立县级党委、政府主体责任机制。县级党委、政府是落实扶贫开发政策最重要的主体，要承担起扶贫开发重要主体责任，加快经济社会发展，提高发展质量，使发展成果更多惠及扶贫对象。加大本级政府财政扶贫投入，统筹市场资源、政府资源、社会资源集中支持贫困村、贫困户加快发展，尽快实现脱贫致富。抓好扶贫对象建档立卡、精准扶贫工作。贫困地区、革命老区要把扶贫开发作为三农工作的重中之重，主要领导亲自抓，重点抓，切实抓出成效。（各省辖市，各直管县、市）

    二、注重实效，扎实解决突出问题

    针对制约我省贫困地区发展的瓶颈，以三山一滩为重点，因地制宜，分类指导，突出重点，注重实效，继续做好整村推进、扶贫搬迁、以工代赈、就业促进、科技扶贫、产业扶贫、生态建设等专项扶贫工作，整合力量，明确责任，落实任务，组织实施扶贫开发10项重点工作，全面带动和推进各项扶贫开发工作。

    （一）村级道路畅通工作。加大对贫困地区农村公路建设支持力度。按照全国和我省农村公路建设规划确定的目标任务，结合城乡一体化发展总体规划和村镇行政区划调整、美丽乡村建设、易地扶贫搬迁、特色产业发展和农村物流等工作，搞好村级道路规划建设，加大对贫困村公路建设支持力度。加强安全防护设施建设和危桥改造，提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。到2015年，提高贫困建制村通四级以上公路和通班车比例。到2020年，实现贫困地区所有建制村通四级以上公路和通班车。（省交通运输厅、省发展改革委、省财政厅等，各省辖市，各直管县、市）

    （二）饮水安全工作。继续全力实施《河南省农村饮水安全工程“十二五”规划》，优先安排贫困地区农村饮水安全工程建设，确保到2015年解决规划内贫困地区剩余的农村居民和农村学校师生饮水安全问题。到2020年，进一步提高农村饮水安全保障程度和自来水普及率。（省水利厅、省发展改革委、省财政厅等，各省辖市，各直管县、市）

    （三）农村电力保障工作。加大贫困地区电网建设力度。与扶贫搬迁规划相衔接，明确电力设施建设标准，开辟搬迁安置区用电报装绿色通道，保障贫困地区电力供应。落实好《全面解决无电人口用电问题三年行动计划（2013-2015年）》，充分利用贫困地区资源发展风电、光电、小水电、再生物质发电等可再生能源。到2015年，进一步提升贫困地区电力保障水平。到2020年，全面解决贫困地区用电问题。（省电力公司、省能源局、省水利厅等，各省辖市，各直管县、市）

    （四）危房改造工作。制定实施全省危房改造计划，继续加大对贫困地区和特别贫困家庭的倾斜力度。明确建设标准，确保改造后住房达到基本建设要求。完善现有危房改造信息系统及危改农户电子档案，有步骤地向社会公开。加强对农村危房改造的管理和监督检查。到2020年，基本完成贫困地区现存农村危房改造，解决贫困农户住房安全问题。（省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅等，各省辖市，各直管县、市）

    （五）特色产业增收工作。指导三山一滩为主要区域的贫困地区编制实施县级特色产业发展规划，规划项目要真正惠及贫困村、贫困户。积极培育贫困地区农民合作组织，提高贫困户在产业发展中的组织程度。鼓励企业从事农业产业化经营，发挥龙头企业带动作用，探索企业与贫困农户建立利益联结机制，促进贫困农户稳步增收。加快产业优化升级，支持发展绿色有机农业，鼓励地理标志产品、绿色有机产品生产发展，提高有机农业附加值。深入推进科技特派员农村科技创业行动，加快现代农业科技在贫困地区的推广应用。到2015年，力争每个有条件的贫困农户掌握1至2项实用技术，至少参与1项增收项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。不断提高贫困地区防灾避灾能力和农业现代化水平。畅通农产品流通渠道，根据当地实际情况，建设特色农产品生产基地和物流园区，增强农产品加工增值能力，完善流通网络。（省农业厅、省林业厅、省扶贫办、省商务厅、省科技厅、省供销社等，各省辖市，各直管县、市）

    （六）乡村旅游扶贫工作。加强贫困地区旅游资源调查，围绕美丽乡村建设，依托贫困地区优势旅游资源，发挥精品景区辐射带动作用，带动农户脱贫致富。统筹贫困地区旅游资源，结合片区规划、三山一滩脱贫工程规划和《河南省乡村旅游发展规划》，对贫困乡村旅游发展给予重点支持。结合交通基础设施建设、农村危房改造、农村环境综合整治、生态搬迁、特色景观旅游名镇名村、历史文化名镇名村和传统村落及古民居保护等项目建设，加大政策、资金扶持力度，促进贫困地区休闲农业与乡村旅游业发展，促进贫困地区群众脱贫致富。到2015年，扶持100个以上贫困村开展乡村旅游。到2020年，扶持300个以上贫困村开展乡村旅游。（省旅游局、省发展改革委、省环保厅、省住房城乡建设厅、省农业厅、省林业厅等，各省辖市，各直管县、市）

    （七）教育扶贫工作。全面实施教育扶贫工程。科学布局农村义务教育学校，保障贫困地区学生能够就近上学，解决山区中小学生在校住宿和用餐问题。大力发展现代职业教育，办好一批中、高等职业院校，支持一批特色优势专业，培育当地产业发展需要的技术技能人才。按照国家奖补政策，实施中等职业教育协作计划，支持贫困地区初中毕业生到省内外经济较发达地区中等职业学校接受教育。广泛开展职业技能培训，使未继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力都能接受适应就业需求的职业培训。继续落实面向贫困地区定向招生专项计划，不断增加贫困地区学生接受优质高等教育机会。到2015年，贫困地区义务教育巩固率90%以上，高中阶段毛入学率巩固在80%以上。到2020年，贫困地区基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高；普及高中阶段教育，基础教育办学质量有较大提高，职业教育体系更加完善，教育培训就业衔接更加紧密，高等教育服务区域经济社会发展能力和继续教育服务劳动者就业创业能力持续提高。（省教育厅、省发展改革委、省财政厅、省扶贫办、省人力资源社会保障厅等，各省辖市，各直管县、市）

    （八）卫生和计划生育工作。健全贫困地区基层卫生计生服务体系，加强县、乡、村三级医疗卫生服务机构和疾病预防控制机构、妇幼保健机构、卫生监督机构等公共卫生机构基础设施和能力建设，加大重大疾病和地方病防控力度，采取有效措施逐步解决因病致贫、因病返贫问题。加强贫困地区卫生和计划生育工作，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度。完善社会办医政策和医疗联合体有关政策措施，鼓励贫困地区大力引进社会资本举办医疗机构，积极探索组建医疗集团和医疗联合体等多种形式，促进优质医疗资源下沉到贫困地区。到2015年，健全贫困地区县、乡、村三级卫生计生服务网，明显提高县级医院医疗水平，显著增强乡镇卫生院医疗保障能力，每个行政村都有卫生室；新农合财政补助标准人均不低于360元，基本公共卫生服务财政补助人均不低于40元，新农合参合率稳定在90%以上；逐步提高儿童医疗卫生保障水平，有效控制重大传染病和地方病。到2020年，贫困地区群众获得的公共卫生和基本医疗服务更加均等，服务水平进一步提高，低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。（省卫生厅、省人口计生委、省发展改革委、省财政厅等，各省辖市，各直管县、市）

    （九）文化建设工作。加强贫困地区公共文化服务体系建设，提高服务效能，积极推进公共数字文化建设。统筹有线电视、直播卫星、地面数字电视等多种方式，提高电视覆盖率。完善村级组织活动场所设施，积极开展群众性文化活动。到2015年，基本建成以县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站为主干的公共文化设施网络。到2020年，普及村级文化设施，全面实现广播电视户户通，贫困村有文化室（文化活动中心）。（省文化厅、省广电局、省新闻出版局、省发展改革委等，各省辖市，各直管县、市）

    （十）贫困村信息化工作。大力推进贫困地区建制村互联网建设，努力消除“数字鸿沟”带来的差距。整合开发各类信息资源，为农民提供信息服务。强化农村信息队伍建设，加大培训力度，着力提高信息获取和服务能力，每个村至少确定1名有文化、懂信息、能服务的信息员。到2015年，三山一滩地区实现建制村互联网全覆盖，基本解决义务教育学校和普通高中、职业学校的宽带接入问题。到2020年，自然村基本实现通宽带。（省工业和信息化厅、省农业厅、省科技厅、省教育厅、省扶贫办等，各省辖市，各直管县、市）

    三、加强领导，确保各项措施落到实处

    各级党委、政府和各有关部门要深刻认识扶贫开发的重大意义，高度重视扶贫开发工作，践行党的群众路线，转变作风，扎实工作，切实帮助贫困地区改变面貌，帮助贫困群众脱贫致富。

    （一）明确工作职责。贫困地区各级党委、政府要把扶贫开发工作列入重要议事日程，摆在更加突出位置，找对扶贫开发路子，科学确定发展规划和项目，发扬钉钉子精神，一张蓝图干到底。党政主要负责同志要认真履行职责，把工作重点放在扶贫开发上，切忌空喊口号，不提好高骛远的目标，出实招，办实事，求实效。关注少数民族、妇女儿童、残疾人等特殊群体，加大支持力度。省直有关部门要切实履行扶贫责任，充分发挥示范引领作用，认真贯彻扶贫开发政策，严格落实责任分工，选派优秀干部到贫困地区帮扶。加大扶贫开发工作考核力度，做到有目标、有计划、有措施、有检查、有奖惩。加快扶贫立法，把扶贫开发工作纳入法治轨道。

    （二）完善管理体制。完善省级统筹、分级负责、强化监管、县抓落实、工作到村、扶贫到户的管理体制。省直各有关部门负责统筹协调、分类指导，强化对跨行政区域重大建设项目的布局、督促、衔接、实施，督促落实扶贫开发责任目标，组织市县制定贫困县、贫困村脱贫规划和产业发展规划，整合资源予以支持。省直各有关部门、各省辖市要加强扶贫资金项目监管和工作督导，推动工作开展，确保扶贫成效。县级党委、政府对本区域内扶贫脱贫负总责，采取积极有效措施，帮扶到村到户到人，把扶贫开发任务和政策逐项落到实处。

    （三）加强基层组织。大力学习弘扬焦裕禄精神，加强服务型党组织建设，健全党员干部联系和服务群众制度，切实发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、致富带头人、外出务工经商人员、企业经营管理人员、退伍军人、高校毕业生等到贫困村工作，充分发挥驻村工作队作用。发展集体经济，增加村级集体收入和积累。尊重贫困地区群众在脱贫致富中的主体地位，鼓励其发扬自力更生、艰苦奋斗精神，通过自身努力增加收入，改变落后面貌。

    （四）强化队伍建设。各级党委、政府要加大贫困地区干部培训工作力度，提高执行能力，重视扶贫开发队伍建设，提供必需的工作条件和经费保障。各级扶贫开发领导小组要认真履行职责，切实改进作风，深入调查研究，加强工作指导，总结推广经验，统筹各方面资源，发挥牵头协调作用。各级扶贫开发相关部门要加强思想、作风、廉政和效能建设，加强督促检查，认真履职尽责。扶贫任务重的县要加强扶贫开发干部配备和能力建设，充实工作力量。扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。基层扶贫开发队伍建设要适应精准扶贫工作需要。

    （五）营造良好环境。加强扶贫开发宣传工作，积极宣传党的扶贫开发方针政策和贫困地区广大干部群众自强不息、战胜贫困的先进事迹，总结推广扶贫开发实践中探索的成功经验，大力弘扬中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德，引导和鼓励社会各界更加关注、广泛参与扶贫开发事业，激发贫困地区干部群众脱贫致富的信心和活力。

    本意见所确定的牵头单位和各省辖市、直管县（市）要制定具体实施方案，认真组织实施，把各项工作落到实处，并于每年10月15日前将贯彻落实情况报送省委、省政府和省扶贫开发领导小组。