视角观点 | 中投咨询有限公司总监田志：央企帮扶机制在乡村产业振兴中面临的挑战及对策

产业振兴是乡村振兴的重要一环，国有企业尤其是中央企业通过定点帮扶等机制参与推动乡村产业振兴，取得了显著成效，但也遇到不少现实困难。笔者在国家乡村振兴智库平台相关专题调研中发现，当前乡村产业振兴还存在帮扶产业结构和模式单一、基础设施配套不足、帮扶项目缺乏评价激励等现实问题。对此建议：一是统筹优化央企（中央单位）帮扶资源，解决产业帮扶模式和结构单一问题；二是集中优势资源重点突破基础设施配套瓶颈；三是创新帮扶机制和模式，优化帮扶项目运营、评价和激励机制。

一、央企帮扶乡村产业面临的问题

（一）帮扶产业结构和模式单一。一是脱贫地区产业结构单一。以甘肃卓尼县、陕西岚皋县的央企帮扶项目实践为例，虽然帮扶工作取得一定成效，但由于地域偏远，经济水平低，管理方式粗放，导致帮扶资产运营低效。扶贫车间、农特产品加工项目规模小、实力弱，绝大多数从事初级农产品加工，有同质化和低端化趋向。二是对口企业帮扶模式单一。企业产业帮扶手段缺乏创新，其帮扶资金无外乎投向农村种、养、加工等传统领域，而消费扶贫一般是总部向内部子企业下达农副产品采购指标，但内部子企业通常并无实际需求，在定额帮扶消费中也常常会有品类少、物不美、价不廉的情况，各种形式的扶贫电商平台难以与成熟的市场化电商平台相比，其消费体验不佳，很难持续运行。

（二）基础设施配套不足。帮扶地区交通物流及产业配套基础设施不足，成为产业发展重要制约因素。比如甘肃卓尼县，冬季气温低、湿度高，当地分拣车间及保温棚配套不足，羊肚菌、木耳、土豆等农作物很容易冻坏腐烂，且高原地区山路崎岖、道路狭窄，路面缺少硬化，严重制约了农产品外运。比如广东连山壮族瑶族自治县上帅镇存在类似情况，当地以鲜果、蔬菜种植及畜牧养殖为主业，但当地道路老旧，大多为单向车道，且缺少冷链物流，制约了产业发展。另外，产业资本下乡还存在较多的土地使用问题，比如土地流转、固定资产投入等，个别农民为了短期利益，存在提高租金倾向，一旦项目启动，帮扶企业在下一轮承租时就会面临租金提高等问题，甚至会造成双方对立，导致施工生产难以继续，降低了企业参与乡村建设的积极性。

（三）帮扶项目缺乏评价和激励机制。目前，企业与对口帮扶地区更多表现为单向度的帮扶资源输出，缺乏深层次互利共赢的制度设计。一是帮扶企业各有主业，而乡村振兴帮扶任务作为公益事业和社会责任，其各自的单独帮扶体量和乡村产业空间有限，难以在公司内部设立独立、专业的乡村产业投资运营机构。二是地方政府在帮扶资金使用和产业项目选配方面拥有更大话语权，国家帮扶类资金按照“谁使用谁负责”的整体原则由县级政府统筹，帮扶企业通常并无职责和意愿过多介入地方的产业规划和项目运行。三是帮扶产业项目开发客观存在避重就轻、避难就易、避险求稳倾向，帮扶企业尤其青睐不动产类基础设施建设以及机械装备类采购，尽量规避其它产业投资带来的不确定风险，但也由此限制了帮扶资金在多样性、创新性领域的发挥。四是帮扶产业项目的立项、评审、建设、运营等流程缺乏系统规范的第三方评估，产业效益缺乏动态跟踪，存在重建设轻运营现象，脱贫攻坚多年来在乡村留下了相当多的闲置帮扶资产有待盘活。五是企业参与的帮扶产业项目，主要通过支持当地市场实体的方式惠及基层群众，大多以村集体资产方式呈现，兼具公益性和商业性，在政府与市场之外开辟了一条相对独立的资源投放通道，这一特殊的帮扶机制和产业模式，在发展过程中不断遇到新问题，需要持续跟踪、科学论证并及时优化调整。

二、对策建议

（一）统筹优化央企（中央单位）帮扶资源，解决产业结构和模式单一问题。一是地方政府要制定务实有效的乡村产业发展规划，充分考虑当地特殊的地理气候、物产条件和市场基础。帮扶企业应发挥其智力资源优势，帮助地方政府不断提升对口支援、定点帮扶地区的产业规划、项目策划、市场运行能力，强化帮扶资金的统筹和管控能力，推动帮扶方式手段更加多样和创新。二是帮扶企业要实现横向信息、资源互通，打破各自为战的孤立状态。条件成熟时，国有资本投资类企业可设立乡村振兴产业帮扶管理平台或专业咨询机构，帮助各企业统筹管理、科学配置乡村振兴帮扶资金和资源，为帮扶地区的乡村振兴发展提供更为专业化的产业信息、投资咨询、资产管理等服务工作。

（二）集中优势资源重点突破基础设施配套瓶颈。一是在确定脱贫地区优势产业及发展路径的基础上，统筹考虑交通设施、冷链物流、农副加工等全产业链的发展，明确主干线、主产区、产业聚集区等产业开发概念，将帮扶资源联动地方政府其它配套专项资金，形成整体合力。创造性运用以工代赈、集体资产入股等政策手段，充分动员当地群众建设力量，并兼顾中低收入群体的就业创收。二是鼓励和支持县级政府搭建平台，成立乡村集体经济组织资产管理公司，地方政府财政资金、各类帮扶性资源、村集体资源可以入股，带动各村委会、乡镇政府通过这一专业化市场平台，统筹协调农地、宅基地、集体建设用地、集体资产等乡村资源入市、融资担保等需求，从而更好地服务下乡企业、农民个体、村集体组织等不同市场主体。三是提供更大舞台发挥各企业独特产业优势，比如基建企业拥有强大的工程实施能力，而开发性投资、开发性金融类企业则具有投贷债租证的专业优势，逐步突破各个帮扶企业对口、定点、定向的独立县域所限，由“点状帮扶”迈向“面状帮扶”，在全国范围内形成乡村振兴资源优化组合。

（三）创新帮扶机制和模式，建立帮扶项目运营、评价和激励机制。一是建议有关部门加强帮扶项目监管。强化企业在乡村产业类项目上的持续运营能力，项目定期进行信息披露和考核评价，不断提升企业责任感和专业度。二是打通企业和基层政府的人才双向交流通道。在当前就业难的大背景下，对于在乡村基层表现优异的选调生、公务人员，由企业提供特定竞聘名额为其职业成长提供多元通道，实现优秀人才在乡村振兴领域的正向流动。与此同时，企业选派的挂职干部，业绩优异者也可通过组织渠道在基层各级政府委以重任。三是试点乡村振兴的“飞地模式”。利用中央企业的各种资源富集的特点，鼓励其试点开展领衔式、组团式接管或代管某些重点地区的帮扶工作，或者在一些特定欠发达乡村地区由企业主责开展国有生产建设兵团式的社会生产模式再造试点。四是不断优化现有定点帮扶机制，条件成熟时，动态调整当前定点帮扶合作关系，通过双向选择增加中央企业和地方政府帮扶双方的自主能动性，进一步促进双方优势资源互配。

（作者：田志，中投咨询有限公司总监，政策分析师。本文转载自中国经济体制改革杂志社《改革内参》，文章为中国扶贫发展中心《2022年乡村振兴前沿热点问题智库专报项目》阶段性研究成果）