“四大体系”破解小额信贷政策落地难题--河南省卢氏县小额信贷服务乡村振兴案例
“四大体系”破解小额信贷政策落地难题
--河南省卢氏县小额信贷服务乡村振兴案例
精准脱贫是党的十九大提出的决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。在精准扶贫进人“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺阶段,更需要金融的鼎力支持,如何借助金融的力量激发贫困地区的内生发展动力和活力,实现金融扶贫政策的有效落地,培育脱贫致富的新动能,是亟待解决的难题。2017年2月,在省、市相关部门的支持和指导下,卢氏县以创建金融扶贫试验区为契机,在找准“五大障碍”的基础上,建设了“四大体系”,探索出了金融助力产业发展的金融扶贫“卢氏模式”,破解了小额扶贫信贷政策落地难题,为推进扶贫产业持续健康发展、接续推进乡村产业振兴贡献了卢氏智慧。
一、主要做法
卢氏县地处河南省西部深山区,县域面积4004平方公里,现辖19个乡镇277个行政村、10个居委会,人口38.2万人,是国家级贫困县、秦巴山集中连片特困地区扶贫开发工作重点县,也是河南省四个深度贫困县之一。2017年在创建金融扶贫试验区之际,全县共有贫困人口 16301户50628人,贫困发生率15.23%,是河南省贫困发生率最高、贫困程度最深的县。在推动小额扶贫信贷政策落地的过程中,卢氏县强化问题导向,通过系统创新积极破解落地难题。
(一)以问题为导向找准制约瓶颈
如何借助金融手段解决贫困问题是一个世界性的难题,贫困人口由于缺乏实物资产或个人担保,很少能获得贷款发展生产,提升可持续发展能力。解决这个问题的关键是要为贫困户提供期限合理、额度适中、成本优惠、程序便捷的小额贷款。2014年12月,国家出台了支持贫困户发展的扶贫小额信贷政策,核心内容是”对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款”“兔抵押、免担保”“对符合条件贷款户给于貼息支持”(简称“两免一贴”)。政策含金量很高,但长时间落不了地,一方面,贫困群众发展生产急需资金支持,而该项政策却是可望而不可即;另一方面,金融机构出于其传统运背模式的考量,认为该项政策存在风险大、成本高和操作难的问题,截至2016年底,全省的小额信贷获贷率仅为4.55%,没有对贫困地区的产业起到应有的支持作用。
一是金融服务不到位。广大贫困地区长期以来一直是金融服务的盲区,小额信贷政策的难以落地,首要的问题是金融机构和金融从业者对金融服务的保障能力不够。当初卢氏县有6家金融机构,其中只有农商行在乡镇设有服务网点,信贷员人均要服务1000余户3000余人,金融供给严重缺失,基层金融服务缺口大。金融资源供给的有限性与面广点多的金融需求矛盾突出,金融服务的有效性和可得性没有得到保障,小额信贷支持产业发展的应有作用没有发挥出来。在农村基层银行服务网点有限的情况下,如何提高贫困户的金融可得性是小额信贷政策落地亟须解决的问题。
二是信用体系不完善。信用贷款的前提是信用,“两免一贴”本质上是信用贷款。但是我国广大农村地区信用体系不完善、金融生态环境不优、信用信息的严重缺失,导致了在小额信贷发放中信用评价机制难以发挥作用,无法准确识别贫困户的信用状况。同时,仅仅依靠金融机构完善信用体系也不具有可行性。对于有限的银行信贷人员来说,农村地区广阔,人口众多,挨家串户地采集信息成本大、效率低,不具有可持续性。
三是农户发展缺乏产业支撑。乡村振兴,产业先行。产业扶贫是贫困地区摆脱贫困的基本路径。没有产业的发展带动,贫困地区很难实现脱贫致富,脱贫后的长效发展机制也难以维系。贫困地区大多资源匮乏,缺乏必要的产业支撑,儿乎没有完整的产业链,贫困户也缺乏稳定增收的产业支持。即便是上了产业项目,后续也面临项目选择是否对路和是否能够盈利的问题。特别是对于贫困户来说,即便是有产业的带动,但是由于贫困户经营素质不高,抗风险能力差,金融机构出于风险考虑,对贫困户放贷的积极性也不高。
四是贫困户风险管控难。金融机构在扶贫信贷投放领域主要是基础设施建设和产业项目,这些领域有政府的背书或有良好资质的企业提供抵押担保,能够有效降低风险,实现风险的可控。但是小额信贷主要是针对贫困户,以信用作为担保,一且经营出现风险,金融机构就会面临相应的损失。因此,金融机构在推进小额信贷时普遍存在借贷、慎贷和拒贷的情况。
五是金融机构商业可持续性难维系。与大额信贷业务相比,小额信贷面向众多的贫困群体,贷款额度小、笔数多,信贷人员需要投人更多的时间和成本,尤其是一些贫困山区更是推高了信贷成本。以邮储银行卢氏支行为例,信贷业务中的人工成本高达3%,而小额信贷政策制定的基淮贷款利率为4.35%,在这种情况下银行几乎没有什么盈利空间。面对刚性的执行政策,如何实现信贷成本的降低,保持商业银行的盈利和可持续性,将直接影响银行投放小额扶贫贷款的动力。
(二)以目标为导向建立四大体系
一是构建金融服务体系。成立县金融服务中心、乡金融服务站、村金融服务部三级金融网络,明确三级网络各自分工,建立了三者有序衔接的制度流程,形成了有机构牵头推动、有人员负责办理、有流程发放贷款的工作格局,有效地解决了银行服务不足、金融服务难以保障的难题。目前,全县信贷人员由原来的118人增加到1981人,金融服务的可得性极大增强,如农户的贷款业务办理时间由过去的“无限期”缩短为现在的“4个工作日”,金融服务实现了“多人管”和“管到底”。
二是构建信用评价体系。为了给小额信贷提供信用评价基础,卢氏县依托中国人民银行郑州中心支行的农村信用信息系统,按照一定的定性标准和13类定量指标采集农户信息,建立起覆盖全县的信用信息数据库,并对数据库信息进行定时和及时的更新维护,确保信息的准确可信,为每个农户都建立其信用档案。依据信用档案的不同分值,对农户的授信划分为四个等级,给予5万-20万元的信用额度。全县共采集了8.9万户农户信息,采集率为96.7%%,有信率达86.3%。卢氏县同时与中农信公司联合开发了金融扶贫贷款科技系统,实现了信贷人员信用评级全程参与、授信结果银行认可、三级体系互联互通。
三是构建产业支撑体系。卢氏县按照积极发展绿色农业、特色工业和现代服务业发展的思路,形成多种产业扶贫的经营方式。建立“金融+特色产业”“金融+产业扶贫基地”“金融+新型经背主体”“金融+产业项目”多种产融结合机制,将金融扶贫与产业深度结合发展,小额信贷全产业链条深人参与,化解贫困户单打独斗发展产业带来的市场风险。一方面,立足资源优势,围绕特色产业和农村一二三产业融合发展,持续实现金融扶贫资金的投人;另一方而,重点支持贫困群众发展投资少、见教快、效益高的种植、养殖和农产品加工等产业项目,实现稳定增收。
四是构建风险防控体系。基于小额信贷业务风险高的现实,卢氏县建立了服务体系监控、项目资金监管、保险跟进防范、风险分担缓释、诚信文明激励、惩戒约束熔断六大机制,有力地实现了对风险的把控。将贷款风险的防范置于信贷业务的全流程,从贷款审核和贷中监督,再到贷后违约责任的追究,最大限度降低信贷风险,金融机构也由拒贷、惜贷变为主动放贷。同时,信用信息的建设与文明诚信、基层党建实现了融合发展,对守信行为进行激励,对失信行为进行惩戒,推动了社会诚实守信良好风气的形成。
二、主要成效
随着金融扶贫试验区建设的深人推进,金融扶贫的撬动、放大、聚合、外溢效应日益凸显,“乘数效应”持续迸发,有力推动了卢氏脱贫攻坚工作和县域经济的发展。2020年2月底,河南省政府常务会议批准包括卢氏县在内的14个县退出贫困县,标志着卢氏县退出贫困县系列。
(一)推进了产业转型升级
金融扶贫与促进产业转型升级结合,带动脱贫致富。自开展金融扶贫以来,全县农业龙头企业由17家增加到52家,核桃面积由42万亩发展到过百万亩,高效连翘由50万亩增加到87万亩,食用菌由1亿棒增加到2.2亿棒,产业大棚由100座发展到3290座,全县农民专业合作社由182家发展到1569家。截至2020年8月底,卢氏县累计投放金融扶贫贷款1.95万笔20.4亿元,其中贫困户贷款9748户1.9万笔9.24亿元,户贷率42.47%。通过金融支持产业发展和培育龙头企业,带动3.5万户实现就近就业;有2.8万余人自主创业、发展产业,其中贫困人口9800余人。
(二)提升了乡风文明建设
金融扶贫与健全社会信用体系结合,推动了乡风文明的发展。金融扶贫评级授信与文明诚信建设有机结合、相互促进,放大了信用评级效果。在信用体系的建设过程中,促进了社会诚信氛围的形成,守信激励、失信惩戒的共识在全社会得到强化。2019年底,全市小额扶贫贷款余额为2.96亿元,其中不良贷款余额为66.12万元,不良率仅为0.22%,风险整体可控,实现了贷得出、收得回、可持续,实现了信贷风险整体可控。
(三)提升了基层组织的引领作用
推动了基层金融服务与农村基层党建结合,实现了治理有效。特别是在三级金融服务体系中村级金融扶贫服务部的建立,使得基层党支部有了新的职责,也赋予基层党支部在乡村治理和带领贫困户脱贫中新的抓手,基层党组织和党员参与到信息采集、更新和贷前把关、贷中服务、贷后监管中来,实现了基层党建与金融扶贫的深度融合,密切了党组织同人民群众的血肉联系。在村两委换届中,270余名返乡能人、乡贤、退伍军人、退休干部主动投身村干部队伍中。产业发展了、群众致富了、村集体经济收人增加了,党支部的组织力、号召力显著增强。
(四)提升了农户的内生发展动力
金融扶贫与加强农村社会治理结合,激发了内生动力。一大批贫困群众通过金融扶贫贷款,解决了发展生产的启动资金问题,贫困群众找到了自身价值,实现了“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变。在其影响带动下,贫困群众“比学赶超”的发展意识越来越强,“等着扶、躺着要”的懒汉少了,“想着干、争着富”的能人多了,“拉一把、站起来”的卢氏扶贫精神深人人心,群众发展后劲越来越足,脱贫致富的动力活力持续进发。
三、经验与启示
“卢氏模式”在解决小额信贷政策落地的过程中,基本解决了农村地区信用机制不完善的问题,基本解决了贫困户与金融机构之间信息不对称的问题,破解丁贫困户在融资过程中的贷款难、担保难问题。卢氏县小额信贷政策落地的实践也证明了,在金融支持乡村振兴过程中,小额信贷有效解决了农户产业发展的资金启动问题,实现了乡村产业的发展,同时增强了农户的自我发展能力。“卢氏模式”是破解小额信贷政策落地难题的特惠金融,为河南省乃至全国提供了可复制、可推广和可借鉴的经验。
(一)坚持产业发展与金融有机融合
实现脱贫的根本出路在于发展产业,“卢氏模式”显示出的极强的生命力和可复制性,得益于通过小额信贷政策的落地实现了金融与产业发展的有机融合,这为以后的脱贫攻坚成果巩固,并接续推进乡村产业振兴打下了基础。“卢氏模式”是金融助力产业发展的模式创新,在金融扶贫过程中,必须围绕产业的发展做文章,引导金融资源支持农户产业的发展或支持区域特色产业、优势产业发展,构建起金融支持乡村产业发展的长效机制,这样才能发挥金融扶贫的活水效应。
(二)坚持优化利益联结机制
产业的发展需要培育龙头企业、发展主导产业、密切利益联结,不断实现带贫效果的提升。卢氏精准扶贫中实施了“1+1”的带动贫困户的发展机制,提升了贫困群众的内生发展动力,实现了脱贫增收的可持续性。对于产业基础薄弱且贷款意愿不强的贫困户,通过非贫困户和新型农业经营主体的带动,帮助贫困户融人产业链条,增强其产业发展能力和抵御市场风险的能力。卢氏县在脱贫攻坚中坚持贫困户参与、贫困户发展和贫困户受益的原则,通过小额信贷的帮扶,促使贫困户融人产业发展中并长期受益,持续提升贫困户的内生发展动力,不以突击脱贫为目的,防止脱贫后再返贫和脱贫后的“悬崖效应”。
(三)坚持健全风险防控机制
卢氏县始终将风险防控作为金融扶贫的重中之重,不断加强金融动态监管和风险预警,将防范金融风险由“被动”变为“主动”,建立风险预警、研判分析、监管服务等机制。在“四大体系”建设过程中,始终把风险防控放在首位来考虑、作为关键来把握,绷紧风险之弦,守牢防控底线。通过县、乡、村三级服务体系对贷款全过程实施动态监测,加强小额信贷的贷后风险监管,确保不发生金融风险。在扶贫小额信贷政策落地的过程中,既要坚持户贷户用方向,又要大力培育龙头企业,将农户嵌人产业链,切实降低农户“单打独斗”发展产业带来的市场风险;对企贷企用资金既要加大扶持,又要加强常态化监管,防止资金挪用、闲置和浪费。
(四)坚持完善农村信用评价机制
小额信贷政策难以落地的一个关节点在于信用信息的缺失,导致了农村地区广泛存在金融机构与贫困户之间的供需对接难题。卢氏县在推进小额信贷过程中同样面临信用信息缺失的情况,农户的融资需求与金融机构的风险排他性矛盾突出,但是卢氏县通过建立覆盖全县的信用信息数据库,使得金融机构能够低成本、高效率地了解农户的基本情况,有效地解决了金融机构与资金需求主体之间对接的难题,农户融资过程中担保难的问题得以解决。
转 自:《河南省乡村产业振兴案例研究》 社会科学文献出版社2021年出版
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